digitaal bestuur | opinie

Business Proces Management mist in ANDEZ-3

21 september 2007
door: Klaas-Pieter Majoor

Na het uitbreiden van de dienstverlening via het internet, kiezen gemeenten steeds vaker voor een bundeling van ICT functionaliteit onder de noemer “mid-office”. Kenmerkend hiervoor zijn de ANDEZ aanbestedingen. Multichanneling, klantcontactcentrum, zaakafhandeling en berichtenuitwisseling zijn allemaal termen die onder de mid-office paraplu geschoven worden. Parallel aan de zoektocht van gemeenten naar een gemeenschappelijk platform ter ondersteuning van de dienstverlening zijn er twee technologieën in opkomst: Enterprise Content Management (ECM) en Business Proces Management (BPM).

Op welke manier kunnen gemeenten deze technologieën inzetten om hun dienstverlening te verbeteren? En hoe dragen de ANDEZ aanbestedingen hier aan bij? Om deze twee vragen te kunnen beantwoorden wordt er eerst een definitie gegeven van een gemeentelijke dienstverlenings-suite, in termen van ECM en BPM. Aansluitend wordt gekeken naar de bijdrage die de ANDEZ aanbestedingen leveren op het gebied van de gemeentelijke dienstverlenings-suite.

Elektronische dienstverlening

De overheid besteedt veel aandacht aan verbetering van dienstverlening en de vermindering van de regeldruk voor burgers en bedrijven. Lasten van burgers en bedrijfsleven kunnen door inzet van elektronsche middelen worden beperkt en de kwaliteit van dienstverlening kan sterk worden verbeterd. De Nederlandse Overheid Referentie Architectuur (kortweg: NORA) vat de uitgangspunten voor e-dienstverlening als volgt samen:

Het merendeel van de diensten moet via het internet verleend kunnen worden;

• Gegevens die al bekend zijn, moeten niet opnieuw aan burgers en bedrijven worden gevraagd;

• Diensten en producten van individuele (in- en externe) organisaties worden in samenhang aangeboden. (“no wrong door”);

• Wet- en regelgeving, publicaties en aankondigingen moeten voor iedereen goed toegankelijk zijn;

• Administratieve lasten moeten fors gereduceerd worden.

Gemeenten zijn zich bewust van het feit dat er een verzameling van (ICT) componenten nodig is om aan deze uitgangspunten te kunnen voldoen. De ANDEZ trajecten hebben daar al een stevige stempel op weten te drukken door de term “mid-office” te introduceren binnen de gemeentemarkt. In dit artikel wordt de term Dienstverlenings-suite geıntroduceerd. Enerzijds om eventuele spraakverwarring te voorkomen, maar vooral ook omdat deze term de lading beter dekt dan het verzamelbegrip “mid-office”.

Dienstverlenings-suite

Aan welke functionaliteiten moet een dienstverlenings-suite voldoen? Om die vraag te kunnen beantwoorden wordt de metafoor van een industriële fabriek geïntroduceerd. Vanuit het oogpunt van publieke dienstverlening is de gemeente immers net een fabriek van informatie. Er komt informatie binnen, deze wordt verwerkt en er komt weer informatie uit. Daarbij is het van belang dat het productieproces zo efficiënt mogelijk is ingericht én dat de klant voor-, tijdens en na het productieproces uitstekend wordt geholpen.

Een industriële fabriek heeft allereerst behoefte aan een efficiënte aanlevering van kwalitatief goede grondstoffen. Deze grondstoffen worden tijdens het productieproces omgezet naar het uiteindelijke product. De kunst hierbij is om op basis van een uniforme productiestrategie een klantspecifiek product te maken. Of populair gezegd: een autofabriek produceert zowel cabrio’s als 4×4 terreinwagens op basis van dezelfde, concernbrede, productiestrategie. Dit alles met inachtneming van de verschillende wensen en eisen van de klant. De een wil een open dak, de ander extra spoilers en een derde wil een intelligente boardcomputer.

Figuur 1: componenten van een dienstverlenings-suite

Deze verscheidenheid komt ook voor bij gemeentelijke producten en diensten. Voor iedere klantvraag moet de gemeente op basis van een uniforme productiestrategie een passend antwoord kunnen “produceren”. De productie van deze antwoorden vindt plaats in de “Dienstverlenings-suite”(zie figuur 1), de fabriekshal van de gemeente. Het bevat alle componenten waarmee de gemeente informatie kan “produceren”:

ECM binnen de dienstverlenings-suite

Enterprise Content Management (ECM) biedt de gemeente hulpmiddelen om zodanig om te gaan met informatie (content), dat de dienstverlening er door verbetert. Zo kunnen medewerkers tijd- en plaats onafhankelijk samenwerken (denk bijv. aan Wikipedia) en worden klanten in staat gesteld om een bijdrage leveren aan het proces (customer self-service). Ook in het geval van calamiteiten kan de gemeente snel de juiste gegevens boven water krijgen en beschikbaar stellen. ECM helpt de gemeente bij het beheren van informatie door deze gedurende de gehele content levenscyclus te ondersteunen. Alle informatie die de gemeente binnenkomt (of gecreëerd wordt), doorloopt deze cyclus, van creatie tot verwijdering.

In termen van een dienstverlenings-suite beslaat ECM de onderwerpen “inputmanagement”,
“document- en dossiermanagement” en “outputmanagement”: Binnenkomende informatiestromen worden gedigitaliseerd en voorzien van metakenmerken, zodat ze teruggevonden kunnen worden. De informatie wordt vervolgens bewerkt in de “informatiefabriek” en er wordt een antwoord gegenereerd en gedistribueerd richting klant. Onderstaande opsomming geeft een aantal voorbeelden van ECM functionaliteit die binnen een dienstverlenings-suite aanwezig moet zijn:

Input management

Scannen, verwerken van images, formulierverwerking, toekennen metakenmerken, classificeren, inkomende email en SMS opvangen, gegevens aanvullen vanuit externe gegevensbronnen;

Dossier- en document management

Versiebeheer, document/dossierroutering, dossiervorming, relaties tussen objecten, verwijderschema’s, emails bewaren en archiveren, automatisch verwijderen van informatieobjecten, samenwerking aan documenten en dossiers;

Output management

Data tekst integratie, automatische documentgeneratie, emailgeneratie, zoekfunctionaliteit, syndicatie, publiceren richting internet, ketenpartners of persoonlijke webomgeving van gebruiker (bv. PIP);

Figuur 2: Enterprise Content Management binnen de dienstverlenings-suite

BPM binnen de dienstverlenings suite

Naast het slim omgaan met informatie, staan gemeenten ook voor de uitdaging om procesgericht te werken. De klantvraag (en daarmee het proces) dient centraal gesteld te worden en niet de afzonderlijke producten en diensten. Of in termen van de fabriek: het gaat om het op tijd afleveren
van de auto als geheel en niet om het zo efficiënt mogelijk produceren van portieren. Hierbij is het van belang dat hoe sneller en eenvoudiger een gemeente wijzigingen in bedrijfsprocessen doorvoert, des te eerder zij profiteert van de nieuwe situatie.

Business Process Management (BPM) ondersteunt gemeenten bij het beheersen en optimaliseren van bedrijfsprocessen. Door middel van een geautomatiseerd systeem kunnen gemeenten hun bedrijfsprocessen continu sneller en goedkoper beheersen en optimaliseren. Dit wordt ook wel de business process levenscyclus genoemd. Binnen de dienstverlenings-suite komt BPM terug in de componenten “Zaakmanagement” en “Inhoudelijke verwerking”. Deze twee componenten ondersteunen de gehele business process levenscyclus, van ontwerp tot uitvoering:

Zaakmanagement

In een grafische ontwerpomgeving worden processen ontworpen, gesimuleerd en geanalyseerd aan de hand van actuele, operationele gegevens. Rekenregels worden ondergebracht in een afzonderlijke rules engine. Door middel van een beheeromgeving wordt het operationeel management in staat gesteld om het nieuwe proces te sturen. Ook op basis van actuele gegevens kan er gestuurd worden: procesparameters en bedrijfsregels kunnen nog tijdens uitvoering aangepast worden. Medewerkers van een gemeente, maar ook ketenpartners en soms klanten kunnen proces(stappen) afhandelen en statussen inzien.

Inhoudelijke verwerking

Een BPM-engine routeert het werk aan de hand van vooraf gedefinieerde modellen en bedrijfsregels. Een orchestratie engine coördineert de volgorde van stappen en taken die systemen zonder tussenkomst van menselijk handelen uitvoeren. Eventuele uitval komt via de BPM engine terecht bij een medewerker ter controle. Door middel van integratie component (of broker) kan er geïntegreerd worden met andere systemen.

Figuur 3: BPM binnen de dienstverlenings-suite

ANDEZ mist BPM

Een goede dienstverlenings-suite biedt ondersteuning voor zowel de content levenscyclus als de business process levenscyclus. Door de dienstverlenings-suite voor gemeenten onder te verdelen in een aantal functionele gebieden is het mogelijk gebleken om aan te geven waar de toegevoegde waarde van ECM en BPM zich binnen de gemeentelijke dienstverlenings-suite bevindt: het zo goed mogelijk ondersteunen van beide levenscyclussen.

Onderdelen van ECM en BPM zijn al veelvuldig bij gemeenten vertegenwoordigd. Ze staan zelfs aan de basis van de meeste initiatieven op het gebied van elektronische dienstverlening. ECM vanwege de rol van web content management (op basis van pakketten als Verseon, Smartsite). BPM en vanwege procesmodellering (op basis van bijv. Mavim of Protos) en workflow management in pakketten als Captaris of FLOWer. Van samenhang tussen deze initiatieven is bij gemeenten in de meeste gevallen nog geen sprake.

De content levenscyclus wordt vaak al vrij goed ondersteund. Vaak zijn er systemen aanwezig die hierin voorzien(denk aan postregistratie, documentaire informatiesystemen of content management systemen). De ondersteuning van de de business process levenscyclus is echter nog ver te zoeken. Gemeenten beschikken wel over systemen om processen in te modelleren, maar verder dan statische modellen gaan zij niet. Van een geautomatiseerde uitvoering van de processen op basis van BPM software is nog geen sprake.

Onder leiding van prof. Keller is er een initiatief gestart om onder andere de ondersteuning van de business process levenscyclus te verbeteren. Het vertrekpunt hierbij is echter een technische oplossing: het “zakenmagazijn”. In het zakenmagazijn wordt alle zaakgerelateerde informatie vanuit verschillende afdelingen verzameld. Deze informatie ondersteunt frontoffice medewerkers bij het beantwoorden van vragen over de voortgang (status) van een aanvraag.

Figuur 4: BPM en ECM binnen de dienstverlenings-suite

In feite vervult het zakenmagazijn in deze situatie de rol van een uitgeklede BPM engine, in de vorm van een status machine. In het ANDEZ-3 traject wordt onder de noemer “zaaksysteem” zelfs specifiek om dergelijke functionaliteit gevraagd: de nadruk ligt bijna geheel op ECM, met daarbij een lichte procesmodule voor het overkoepelend bewaken van de procesafhandeling (de “zaak”). Deze benadering schiet echter tekort op het gebied van de business process levenscyclus. Met alleen een zakenmagazijn kunnen processen niet eenduidig (her)ontworpen, geanalyseerd of geïmplementeerd worden. Men moet immers nog steeds de afzonderlijke ICT systemen langs om de processen te analyseren of verbeteringen door te voeren.

Het zakenmagazijn komt niet verder dan het tonen van een status uit een onderliggend systeem. In termen van de fabriek is het alsof de fabrikant maandelijkse netjes rapportages krijgt van de verschillende productiecentra, maar in ieder productiecentrum wordt een andere taal gesproken en gebruikt men de meest uiteenlopende technologieën. Het vinden en doorvoeren van verbeteringen blijft hiermee een grote uitdaging.

Gemeenten zouden er goed aan doen om het proces in de dienstverlenings-suite centraal te stellen en hiervoor een BPM engine te gebruiken in plaats van een registratief zakenmagazijn. Analyses en verbeteringen op het proces zijn hierdoor direct door te voeren. Ook wordt uitbreiding van procesmanagement richting de vakafdelingen mogelijk en kunnen gemeenten ook de gehele business process levenscyclus ondersteunen door middel van de dienstverlenings-suite.

Klaas-Pieter Majoor is als BPM-Consultant en projectmanager werkzaam bij Pallas Athena Solutions

geplaatst in: opinie
zie ook: andez, bpm, ecm, midoffice, nora

reageren

1. #

   Klaas-Pieter, dank je wel voor deze kraakheldere analyse en het zeer bruikbare advies. Ik hoop dat velen hiervan kennis zullen nemen en er hun voordeel mee zullen doen.

   — Guido Bayens · 23 september 2007

2. #

   BPM heet binnen Andez gewoon workflow (A2P oftewel human workflow) of orchestraties (A2A oftewel workflow tussen applicaties) en wordt uitgebreid geadresseerd in de Andez-bestekken.

   Het zakenmagazijn houdt voornamelijk de (macro-) statussen bij die aan de klant worden gerapporteerd (Mijn Gemeente), doch daarnaast is er bij Andez m.i. meer dan voldoende aandacht voor BPM, BAM, etc. (ook al noemen we dat soms anders). Lees het bestek!

   — Wouter Keller · 26 september 2007

3. #

   Dit betoog gaat voorbij aan het tempo dat gemeenten moeten maken bij de verbetering van de elektronische dienstverlening. Bovendien besteedt ANDEZ-3 wel degelijk ruim aandacht aan BPM en WfM. Echter, met alleen BPM is dat tempo niet te halen.

   Klaas-Pieter, mijn complimenten voor je uitgebreide analyse. Je schetst een zeer bruikbaar advies voor elke nieuwe gemeente die zich in Nederland met een geheel schone ICT-lei kan storten op optimale dienstverlening aan burgers en bedrijven. Die gemeenten kunnen – conform jouw advies – veel baat hebben bij een gedegen procesanalyse en -ontwerp en die vervolgens optimaal ondersteunen met BPM en ECM.

   Helaas is het aantal gemeenten dat in de luxe positie verkeert om met een schone (ICT-)lei te beginnen, op (g)één hand te tellen. Vrijwel alle gemeenten – ook nieuwe gemeenten die voortkomen uit een herindeling – hebben te maken met burgers en bedrijven die al heel lang klant zijn en die producten en diensten van gemeenten ook al heel lang afnemen.

   Die levering van producten en diensten aan die burgers en bedrijven wordt ook al een poosje mogelijk gemaakt door de inzet van ICT-middelen. De verstrekking van bijstandsuitkeringen worden ondersteund door een systeem van de sociale dienst, uittreksels komen uit het systeem van burgerzaken en in veel gemeenten komt ook de parkeervergunning uit een ICT-systeem.

   Dergelijke taakgerichte applicaties laten zich niet van de één op de andere dag vervangen door BPM. Het vergt veel tijd om te komen tot een proces(her)ontwerp en een veelvoud aan tijd om die processen opnieuw te programmeren in services die door een Business Process Engine kunnen worden aangesproken / georkestreerd. Over de volle breedte van de dienstverleningsprocessen die gemeenten aanbieden aan burgers en bedrijven, vergt het vele jaren om zo’n omslag te bewerkstelligen.

   Zoveel tijd hebben gemeenten niet: burgers en bedrijven verlangen van de overheid dat zij min of meer gelijke tred houdt met de dienstverlening die door het bedrijfsleven (zoals Amazon, Bol, Wehkamp, de reisbranche) wordt geboden.

   Gemeenten en hun leveranciers hebben simpelweg niet de tijd om binnen een voor burgers en bedrijven acceptabel tijdsbestek, producten en de onderliggende processen inclusief de ICT-ondersteuning te herontwerpen, programmeren en implementeren.

   Ze moeten dus op basis van bestaande – niet op moderne dienstverleningconcepten ingerichte – ICT-voorzieningen tegemoet proberen te komen aan de moderne eisen en wensen van burgers en bedrijven.

   Dat is de brug die in ANDEZ-aanbestedingen wordt geslagen: de verbinding tussen de meerkanaals-één-loket-frontoffice en de traditionele backoffice-applicaties. We noemen dit de ‘dunne’ MidOffice. Daarnaast besteedt de ANDEZ-formule veel aandacht aan de door jou voorgestane herinrichting van processen met ondersteuning van BPM (A2A) en WFM (A2P). Dat noemen we de ‘dikke’ MidOffice.

   Wouter Keller riep in zijn reactie – heel kort door de bocht – ‘lees het bestek!’. Saillant is dat ik ervan uit moet gaan dat je dat hebt gedaan, aangezien jouw bedrijf Pallas Athena heeft aangeboden in ANDEZ-2.

   Jammer dat kennelijk nog steeds het besef niet beklijft dat de maakbaarheid van de gemeentelijke processen en ICT-ondersteuning, beperkt is. Gemeenten en hun leveranciers zullen, vanwege de verbouwing met de winkel open, nog vele jaren nodig hebben om te groeien naar de architectuur waarin BPM de waardevolle rol vervult die je in je stuk schetst. Tot dat moment zullen ze zich moeten redden met MidOffice-achtige concepten om Front- en BackOffice te koppelen.

   — Mark van den Broek · 27 september 2007

4. #

   Een wat late reactie, het artikel is geplaatst tijdens mijn vakantie… bij deze alsnog.

   Het BPM waar in bovenstaand artikel over gesproken wordt, is meer dan slechts de optelsom van ondersteuning van A2A en A2P processen. Een gemeente die haar dienstverlening en bedrijfsvoering wil verbeteren zal is continu bezig met het optimaliseren en aanpassen van de bedrijfsprocessen (de business process levenscyclus).

   Ondersteuning van deze cyclus vereist een geïntegreerd applicatielandschap dat gebruikers zélf in staat stelt om verbeteringen op strategisch, tactisch en operationeel niveau te identificeren en door te voeren. Dat is iets anders dan het separaat inrichten en beheren van verschillende omgevingen als WFM (A2A), BPM (A2P) en een zakenmagazijn.

   Het onderwerp tempo (dank Mark!) vind ik een terechte opmerking. Gemeenten hebben inderdaad hun handen vol aan legacy systemen en beschikken over een zeer gekleurd applicatielandschap. Dit maakt het moeilijk om ondersteuning op bovenstaande BPM cyclus te implementeren. Procesmatige veranderingen worden niet van de een op de andere dag doorgevoerd.

   De brug die geslagen wordt in de Andez- aanbestedingen is een fantastisch begin, maar slechts het topje van de ijsberg als het gaat om het verbeteren van dienstverlening en bedrijfsvoering, ofwel–nogmaals- het onderstuenen van de continue verbetercyclus.

   Gemeenten hebben het druk en de winkel blijft inderdaad open. Dit neemt niet weg dat de ontwikkelingen op het gebied van ICT niet stil staan. Dit, in combinatie met leveranciers die zich als partners opstellen, zal er toe leiden dat gemeenten net als Amazon, Wehkamp of BOL bedrijfprocessen sneller en efficienter kunnen beheren, optimaliseren en aanpassen op nieuwe wet- en regelgeving.

   Moeilijk, ja maar niet onmogelijk. Zolang het kritisch beoordelen van het bedrijfsproces centraal blijft staan en niet de technische implementatie daarvan, ben ik er van overtuigd dat gemeenten in staat zijn om een flinke stap te maken op het gebied van de elektroinische dienstverlening.

   — Klaas-Pieter Majoor · 19 oktober 2007

vorig | volgend